Grenzen aan inburgeringsplicht

Op 4 juni 2015 besliste het Europese Hof van Justitie dat het verplichte inburgeringsexamen voor langdurig verblijvende migranten in Nederland ‘op zich’ is toegestaan. De nationale rechter moet nader bepalen of de wijze van uitvoering en handhaving hun integratie niet moeilijker maakt. Wat betekent dit en wat zijn de gevolgen voor de inburgeringsplicht in Nederland?

Inburgeringsplicht
Zoals eerder beschreven zijn de meeste migranten op grond van de Wet inburgering verplicht in te burgeren. Zij moeten beschikken over bepaalde mondelinge en schriftelijke vaardigheden en kennis hebben van de Nederlandse samenleving. Deze kennis en vaardigheden worden getoetst in het inburgeringsexamen.

Het behalen van het inburgeringsexamen is sinds 2010 een voorwaarde voor het verkrijgen van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd en voortgezet verblijf. Sinds 2013 kan het bovendien een reden zijn om een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd niet te verlengen of zelfs in te trekken. Daarnaast zijn financiële sancties verbonden aan het niet voldoen aan de inburgeringsplicht. De bestuurlijke boete bedraagt inmiddels maximaal 1250 euro en kan telkens wanneer de termijn van inburgering is verstreken, worden opgelegd.

Inburgeringsexamen voor langdurig ingezetenen
De status van langdurig ingezetene kan worden toegekend aan de migrant die legaal, vijf jaar onafgebroken en onmiddellijk voorafgaand aan de aanvraag van de verblijfsvergunning in de lidstaat verblijft. De Europese richtlijn betreffende langdurig ingezeten onderdanen van derde landen heeft tot doel de integratie van derdelanders die duurzaam in een lidstaat zijn gevestigd te bereiken en bevorderen, hun status meer in overeenstemming te brengen met die van onderdanen van de lidstaten. De richtlijn regelt de voorwaarden waaronder een lidstaat onderdanen de status kan toekennen of kan intrekken en de rechten die aan de status zijn verbonden. In de richtlijn is onder meer opgenomen dat lidstaten mogen eisen dat de migranten voor het verkrijgen van de status van langdurig ingezetene voldoen aan integratievoorwaarden.

Sinds 2010 kunnen migranten in Nederland pas een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd of de status van langdurig ingezetene krijgen wanneer zij zijn geslaagd voor het inburgeringsexamen. Migranten die dit niet lukt, blijven dus langdurig in een onzekere verblijfspositie. Maar ook migranten die al voor die tijd de status van langdurig ingezetene hadden, moeten aan deze eis voldoen. Het niet voldoen aan de inburgeringsplicht heeft voor hen geen gevolgen voor hun verblijfspositie maar kan telkens worden gesanctioneerd met bestuurlijke boetes. Over de inburgeringsplicht van deze laatste categorie derdelanders stelde de Centrale Raad van Beroep prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie EU (het Hof).

Integratiemaatregelen of- voorwaarden
Op 28 januari 2015 concludeerde Advocaat-generaal Szpunar (AG) dat het verplicht stellen van een inburgeringsexamen voor deze categorie migranten niet in overeenstemming is met de uitgangspunten van het Europees recht. De AG stelde dat een lidstaat wel maatregelen mag nemen om de deelname aan de samenleving van de langdurig ingezetene te vergemakkelijken maar dat deze maatregelen geen voorwaarde mogen vormen voor het behoud van die status. Dit is ook niet het geval in Nederland: de migranten kunnen hun status niet verliezen (in tegenstelling tot vreemdelingen met een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd), maar wel telkens en onbegrensd een boete opgelegd krijgen. Hij wees daarnaast op de noodzaak onderscheid te maken tussen integratiemaatregelen en –voorwaarden. Volgens de AG mogen de maatregelen in ieder geval geen verplichting tot het behalen van een inburgeringsexamen omvatten omdat deze eis niet bijdraagt aan de integratie van langdurig ingezetenen.

Uitspraak van het Hof
Het Hof besliste anders. Ten eerste stelt het Hof, in aansluiting op de AG, dat de richtlijn lidstaten toestaat integratiemaatregelen te eisen aan langdurig ingezetenen zolang deze niet ingaan tegen het nuttig effect van de richtlijn. Het Hof is van mening dat een inburgeringsplicht met een inburgeringsexamen juist bij kan dragen aan de integratie van langdurig verblijvende migranten. Het verwerven van kennis en taalvaardigheden heeft een positieve invloed op de integratie en het ontwikkelen van sociale banden en maakt deelname aan de arbeidsmarkt makkelijker. Het verplicht behalen van een examen draagt tevens bij aan de integratie omdat hiermee kan worden verzekerd dat de betrokkene over de nodige kennis en vaardigheden voldoet, aldus het Hof.

Over het behalen van het inburgeringsexamen en andere factoren van de inburgeringsplicht als voorwaarde voor het verkrijgen van de status van langdurig ingezetene danwel als grond voor het intrekken van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd, doet het Hof in deze zaak geen uitspraak.

Ten tweede oordeelt het Hof dat de inburgeringsplicht van langdurig ingezetenen geen schending is van hun recht om op gelijke wijze te worden behandeld als de eigen onderdanen. Immers, zo stelt het Hof, van eigen onderdanen kan worden aangenomen dat zij over de kennis en vaardigheden beschikken die in het inburgeringsexamen worden getoetst.

Aldus concludeert het Hof dat de inburgeringsplicht inclusief het inburgeringsexamen ‘op zich’ geen schending van het EU recht is en bijdraagt aan integratie, maar dat aan de wijze van uitvoering grenzen zijn verbonden. Deze mag de met de richtlijn nagestreefde doelen niet in gevaar brengen.

Grenzen aan wijze van uitvoering
Wat zijn die grenzen aan de wijze van uitvoering? Het Hof geeft aan dat voor het bepalen van de grenzen rekening dient te worden gehouden met het kennisniveau dat is vereist om het inburgeringsexamen te kunnen behalen; de toegankelijkheid tot de cursus en het studiemateriaal; de hoogte van de examenkosten en bijzondere individuele omstandigheden, zoals leeftijd, analfabetisme of opleidingsniveau.

Over het boetestelsel oordeelt het Hof dat ook een boete ‘op zich’ de verwezenlijking van de nagestreefde doelen van de richtlijn niet in gevaar brengt maar dat ermee rekening moet worden gehouden dat de Nederlandse boete hoog uit kan vallen en dat die boete telkens weer mag worden opgelegd. Hierbij wijst het Hof op de bijkomende inschrijvingskosten die de inburgeringsplichtige elke keer dat hij deelneemt aan een examen, zelf moet betalen.

Het woord is aan de Centrale Raad van Beroep
Het Hof laat het aan de nationale rechter om te beslissen of de wijze van uitvoering van de inburgeringsplicht aan de betrokkenen hun integratie niet bemoeilijkt. De Centrale Raad van Beroep zal moeten bepalen of de boete op het niet voldoen aan de inburgeringsplicht in dit kader te hoog is. Gezien de uitspraak van het Hof dat de boete ‘relatief hoog kan uitvallen’, is het zeer wel mogelijk dat de Centrale Raad van Beroep zal oordelen dat het opleggen van de boete die telkens wanneer een termijn is overschreden kan worden opgelegd en sinds 2013 bovendien van 1000 euro naar 1250 euro verhoogd is, inderdaad negatieve gevolgen heeft voor de integratie van de betrokkenen.

Ook zal aan de orde moeten komen of de wijze van uitvoering van de inburgeringsplicht de integratie van langdurig ingezetene derdelanders negatief beïnvloedt. Onduidelijk is hoe;  het Hof laat zich hier niet in detail over uit. Interessant hierbij zijn de wijzigingen vanaf 2013. Het inburgeren is sindsdien de volledige verantwoordelijkheid van de migrant en alle kosten moeten door hem worden gedragen. Uit UvA-onderzoek naar de gevolgen van de Wet inburgering blijkt dat de inburgeringsplicht voor een deel van de migranten een struikelblok is en een averechtse werking kan hebben op de integratie.

Advertenties

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit /  Bijwerken )

Google+ photo

Je reageert onder je Google+ account. Log uit /  Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit /  Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit /  Bijwerken )

Verbinden met %s