Bed, bad, brood

Presentatie van mijn masterscriptie “Bed, bad, brood. Een dilemma tussen mensenrechten en migratiecontrole”, uitgesproken tijdens de buluitreiking op 7 maart 2016.

Tijdens mijn studie werd ik gegrepen door het migratierecht. Ik rolde er bij toeval in, met een onderzoek naar vreemdelingendetentie voor Amnesty in het kader van de onderzoeksminor. Daarna volgden andere onderzoeken naar de inburgeringsplicht en gezinshereniging. Het was voor mij vanzelfsprekend om mijn masterscriptie over een migratierechtelijk onderwerp te doen.

Migratierecht is een van de meest dynamische, politiek beladen en actuele rechtsgebieden. Elke dag staan de kranten vol over vluchtelingen, het beheersen van grenzen en de opvang van asielzoekers. Mijn scriptie “Bed, bad, brood. Een dilemma tussen mensenrechten en migratiecontrole” gaat over opvang. Niet van deze nieuwe vluchtelingen maar van migranten die formeel niet, nog niet of niet meer in Nederland mogen zijn. Het is een diverse groep van uitgeprocedeerde asielzoekers, asielzoekers die nog in procedure zijn maar geen recht hebben op voorzieningen, migranten van wie de verblijfsvergunning, visum of werkvergunning is verlopen of ingetrokken en die om welke reden dan ook niet naar hun land van herkomst terug kunnen of gaan. Het gaat naar schatting om zo’n 35.000 mensen, die veelal uit het zicht in Nederland verblijven, maar waarvan een deel zich, onder meer hier in Amsterdam, sinds enkele jaren laat horen onder de naam “Wij zijn hier”.

Sinds de invoering van de Koppelingswetgeving in de jaren ’90 van de vorige eeuw is deze groep migranten zonder verblijfsrecht volledig uitgesloten van collectieve voorzieningen. Deze migranten, die hier soms wel twintig jaar verblijven, hebben nauwelijks rechten en geen enkele stem in de samenleving. Ze kunnen niet huren bij een woningcorporaties, geen verzekeringen afsluiten, mogen hier niet legaal werken. Zij nemen een gemarginaliseerde positie in, moeten voor hun levensonderhoud uitwijken naar de illegale arbeidsmarkt en particuliere huurmarkt of zijn afhankelijk van derden met alle risico op uitbuiting. Zelfs in de daklozenopvang is formeel geen plaats voor hen.

In november 2014 publiceerde het Europees Comité voor Sociale rechten een uitspraak waarin zij Nederland hierover op de vingers tikte. Nederland zou ook deze groep die niet voor zichzelf kan zorgen onderdak, eten en drinken en kleding moeten bieden. Het Comité acht het mensonwaardig en in strijd met universele mensenrechten om mensen op straat te laten leven, ongeacht hun verblijfsstatus.

Deze uitspraak hield de gemoederen bezig. Diverse partijen en maatschappelijke organisaties zagen hun standpunt over opvang als universeel mensenrecht bevestigd, de regering vond dat het Comité met de uitspraak buiten haar boekje ging, nu het Handvest slechts van toepassing is op burgers en vreemdelingen met verblijfsrecht. Bovendien vindt de regering het al dan niet bieden van opvang aan deze groep een kwestie van migratiecontrole, een soeverein recht van nationale staten. Uiteindelijk vroeg het Comité van Ministers Nederland Europa op de hoogte te houden van de ontwikkelingen in het opvangbeleid.

In mijn scriptie heb ik deze ontwikkeling sinds de uitspraak uiteengezet en de vraag gesteld of het beleid in overeenstemming is met de internationale mensenrechten. Ik heb gekeken naar het internationale en nationale juridisch kader, de ontwikkeling van de jurisprudentie, het rijksbeleid en gemeentelijke uitvoeringspraktijk.

De vraag blijkt niet eenduidig te beantwoorden maar laat vooral een dilemma tussen mensenrechten en migratiecontrole zien en een spanning tussen rijk en gemeenten, beleid en praktijk.

Vanuit mensenrechtelijk perspectief lijkt het eenvoudig. Het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten en het Europees Sociaal Handvest kennen beide bepalingen met het recht op een toereikende levensstandaard, waaronder in ieder geval de genoemde basisvoorzieningen, vaak bed, bad, brood genoemd, vallen. Nederland heeft de verdragen ondertekend en geratificeerd maar beschouwt de bepalingen slechts als positieve verplichtingen die zij zelf kan invullen en kent hieraan geen rechtstreekse werking toe. Ook al hebben internationale mensenrechtencommissarissen meermaals aangegeven dat Nederland wel degelijk een verplichting heeft om in ieder geval de minimumvoorzieningen te treffen. Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens speelt in Nederland een veel belangrijkere rol. Maar dit verdrag kent niet zo’n bepaling. Het niet bieden van opvang kan wel in bijzondere omstandigheden in strijd met het verdrag zijn. Je moet hierbij denken aan medische kwetsbaarheid en het belang van kinderen. Het Europees Hof laat daarnaast ruime voor de lidstaat om een belangenafweging te maken tussen de individuele belangen van de migrant en het algemeen belang waaronder ook migratiecontrole wordt verstaan. Een universeel recht op een toereikende levensstandaard, bed, bad en brood moet dus worden genuanceerd. De omgang met deze groep migranten kan voor een belangrijk deel door de lidstaten zelf worden bepaald.

Over het soevereine recht van migratiecontrole bestaat niet veel discussie. Dit lijkt onlosmakelijk verbonden aan een wereld met grenzen. Politiek filosofen stellen dat een dergelijke uitsluiting aan de buitengrenzen in meer of mindere mate is te rechtvaardigen voor een samenleving om zijn identiteit en welzijn te beschermen. Maar zij wijzen ook op het gevaar van een uitsluiting binnen de grenzen, zoals in Nederland met de Koppelingswetgeving. Het gevolg van een dergelijk beleid is dat een onderklasse van mensen kan ontstaan die hier leven en op een bepaalde manier participeren maar geen rechten en geen stem hebben. Een overheid heeft een verantwoordelijkheid voor de – ook eventueel onbedoelde – gevolgen van zijn beleid.

Dit was ook de mening van een groot aantal gemeenten. Zij hebben sinds 2000 ondanks dat zij hiertoe formeel niet bevoegd waren, opvang geboden aan deze mensen. Zij baseerden zich op hun zorgplicht in het kader van de openbare orde en de maatschappelijke opvang en op mensenrechtelijke verplichtingen. Gemeenten waren voor een belangrijk deel verantwoordelijk voor de uitvoering van het uitsluitingsbeleid binnen de grenzen en werden tegelijkertijd het hardst geconfronteerd met de gevolgen. De volledige uitsluiting bleek namelijk niet per se tot terugkeer en uitzetting te leiden, veel mensen belanden op straat. Gemeenten en maatschappelijke organisaties boden veelal opvang in combinatie met begeleiding. Zij reageerden op een falend terugkeerbeleid en een niet sluitend asielbeleid en geven aan dat een veilige omgeving en vertrouwen van belang is om te werken aan structurele oplossing, in de vorm van terugkeer maar in een aanzienlijk aantal gevallen alsnog tot een verblijfsvergunning.

Het is dan ook niet onverwacht dat gemeenten kritisch reageerden op het Bed, bad, brood akkoord dat het kabinet met veel moeite nav de uitspraak van het Europees Comité presenteerde. In het kort komt het erop neer dat de overheid opvang gaat bieden aan deze groep migranten in een vrijheidsbeperkende locatie in Ter Apel, op voorwaarde van het meewerken aan terugkeer. Gemeenten mogen dan niet langer opvang bieden en worden beboet als ze dat wel doen. De onderhandelingen liepen stroef en partijen gaven aan de uitspraken van de hoogste rechters te willen afwachten.

Al eerder hadden uitspraken van rechters geleid tot aanpassing van het beleid. Zo is opvang geregeld voor kinderen en hun gezin zonder verblijfsrecht en voor medisch kwetsbare personen. Voor de overige groep migranten leek het dezelfde kant op te gaan.

Sinds de uitspraak van het Europees Comité hadden diverse lagere rechters geoordeeld dat een onvoorwaardelijk recht op opvang bestaat, dat opvang onder de voorwaarde van meewerken niet volstaat en dat gemeenten dus verplicht waren maatschappelijke opvang te bieden. Deze lijn werd door de hoogste rechters niet doorgezet.

Toen ik mijn scriptie bijna af had, gaven de Centrale Raad van Beroep en de Raad van State hun antwoord op mijn onderzoeksvraag: zij oordeelden dat het bieden van opvang voor zolang en onder de voorwaarde dat wordt meegewerkt aan terugkeer niet in strijd is met de mensenrechtelijke verplichtingen van Nederland. Het opvangbeleid zou dan sluitend zijn en gemeenten waren dus niet langer genoodzaakt opvang te bieden. Ik ben kritisch over deze uitspraak. Onder meer omdat de mensenrechten van deze kwetsbare groep zo restrictief worden uitgelegd. En ik heb vraagtekens bij het uitgangspunt van de rechters dat het opvang- en terugkeerbeleid sluitend is. De realiteit is weerbarstiger en gemeentelijke praktijk laat zien dat het aannemelijker is dat nog steeds veel mensen op straat zullen belanden omdat zij niet kunnen of willen meewerken aan terugkeer. Zoals gezegd blijkt terugkeer in een aanzienlijk aantal gevallen ook niet de oplossing.

Bovenal blijft veel onduidelijk over het opvangbeleid. Bijvoorbeeld hoe wordt bepaald of iemand daadwerkelijk meewerkt aan zijn terugkeer en hoe lang kan iemand blijven meewerken aan zijn terugkeer. De politiek is weer aan zet. Rijk en gemeenten zullen hun onderhandelingen voortzetten. Hieruit moet blijken hoe Nederland verder omgaat met het dilemma tussen mensenrechten en migratiecontrole en de gevolgen van haar beleid.

Ik zal ze op de voet blijven volgen.

 

Advertenties

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit /  Bijwerken )

Google+ photo

Je reageert onder je Google+ account. Log uit /  Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit /  Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit /  Bijwerken )

Verbinden met %s